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坚持和完善党和国家监督体系,制约权力运行

时间:2020/4/14 8:49:24      作者:汤涛      来源:党建网

    导 语  

  党的十九届四中全会是一次开创性的重要会议,在中国特色社会主义事业发展历史上具有里程碑意义。会议总结过去、立足当下、规划未来,作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。学习贯彻全会精神,是当前和今后一段时间的重大政治任务。为帮助广大党员干部深入学习会议精神,我们围绕《决定》中涉及的一些重大理论和实践问题,邀请专家学者进行阐释解读。今天,我们推出“十三个坚持和完善”和“十三个显著优势”系列理论文章之十二,敬请垂注。

    党的十九届四中全会,是在庆祝新中国成立70周年的重要节点、向全面建成小康社会和实现第一个百年奋斗目标迈进的关键之年召开的一次具有开创性、里程碑意义的重要会议。会议审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出了要坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督,并且做出了一系列战略性部署。这是以习近平同志为核心的党中央为保证党和国家长治久安做出的重大制度安排,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了强大动力和重要保障。

    坚持和完善党和国家监督体系意义重大

    党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。要实现国家治理体系和治理能力现代化,构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系无疑是重要一环。据统计,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》全文中,“监督”一词共出现52次,比较直观地反映了监督工作在国家治理体系中的重要地位。

    重视监督是中国共产党的优良传统和政治优势。我们党从创建之日起,就高度重视发挥监督的作用。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》,这个历史性文件虽然只有15条(其中第11条缺失),但直接涉及“监督”字样的就有2条,这充分表明了我们党在当时就已经对加强监督给予了关注。

    大革命兴起后,随着党员人数的迅速增多,部分带有不良动机的人开始混入党内。对此,我们党有着清醒的认识。1926年8月4日,中共中央扩大会议专门发出关于坚决清洗贪污腐化分子的通告。这份迄今为止发现的党的历史上第一份反腐文件这样分析到:“一年以来,我们的党乘着革命的高潮,有突飞的发展,这自然是一件可喜的现象。但同时投机腐败分子之混入,也恐是一件难免的事,尤其在比较接近政权的地方或政治、军事工作较发展的地方,更易有此现象。” 为克服这些不良现象、纯洁革命队伍,我们党采取了一系列有力措施。这也是1927年党的五大在党的历史上第一次选举产生中央监察委员会的重要历史背景。

    在长期的新民主主义革命进程中,随着形势的变化和革命实践的不断发展,党内监督机制也逐步得以完善。1945年,党的七大对监察委员会的产生方式、工作方式和职权范围等作了明确规定,指出“党的各级监察委员会,在各该级党的委员会指导下进行工作”。自此直到新中国成立后相当长的一段时间里,我们党实行的是这种党委单一领导的党内监督体制。

    新中国成立后,我们党对建立健全党和国家监督体系进行了深入探索并取得丰硕成果。但这一进程在“文化大革命”中遭到严重破坏,党内监督机构也被撤销。改革开放以来,党内监督机制逐步得以恢复和发展。1982年9月,党的十二大正式确定了纪律检查工作的双重领导体制。此外,还积极发挥国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等形式的作用,效果较好。

    党的十八大以来,面对世情、国情的深刻变化,以习近平同志为核心的党中央明确指出,我们党长期执政,既具有巨大政治优势,也面临严峻挑战,必须依靠党的各级组织和人民的力量,不断加强和改进党的建设、管理、监督。在党中央的坚强领导下,我们党不断健全监督制度,创新监督理念,拓展监督渠道,突出监督重点,优化监督方式,一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革,积极推进巡视和派驻全覆盖,不断加强自上而下的党委监督和纪委监督,科学构建并形成了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的权力监督格局。这些标志着我们党在健全党和国家监督体系方面取得了历史性重大成就。

    坚持和完善党和国家监督体系是全面依法治国的必然要求。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。要做到全面依法治国,必须维护国家法制的统一、尊严和权威,就必须保证宪法、法律和各项法规得到切实遵从和严格执行,决不允许任何人以任何借口和任何形式以言代法、以权压法和徇私枉法。因此,这也就要求构建一个严密的党和国家监督体系,重点围绕规范和约束公权力,加大监督力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。

    对于这一点,我们党有着深刻认识。2014年9月5日,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上明确指出,我们建立健全多层次监督体系,完善各类公开办事制度,保证党和国家领导机关和人员按照法定权限和程序行使权力。同年10月召开的党的十八届四中全会较为全面阐述了坚持和完善党和国家监督体系对依法治国的重要意义,即全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是关于依法治国的重要纲领性文件,对全面依法治国为什么要加强监督,以及怎样加强监督作了系统阐释和周密部署,有力地指导和推动了工作开展。

    坚持和完善党和国家监督体系是我们党完成历史使命的重要保障。中国共产党自成立之日起,就把实现共产主义作为党的最高理想和最终目标,义无反顾地肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命。党成立近百年来,不忘初心、牢记使命,团结带领人民进行了艰苦卓绝的斗争,谱写了气吞山河的壮丽史诗,取得了彪炳史册的历史功勋。

    今天,我们党正团结带领全国人民砥砺奋进,继续为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。为完成这一历史使命,就必须坚持和完善党的领导,全面从严治党,尤其要坚持和完善党和国家监督体系,把权力置于严密的监督体系之下。一些党员干部发生的问题,严重损害了党的形象,影响了党和人民的事业。为此,要有意识地加强监督这方面的工作。正如习近平总书记所言,“全面从严治党,必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题,把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程,使监督的制度优势充分释放出来。”

    进一步健全党和国家监督制度

    监督是国家治理体系的重要内容,也是权力规范运行的根本性保障。“小智治事,中智治人,大智治制。”制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性。要把监督落到实处,就必须不断把党和国家各项监督的制度建设推向前进。

    在党和国家各项监督制度中,党内监督是第一位的。党的执政地位决定了在党和国家各项监督制度中,党内监督是最根本的和第一位的。党内监督缺失,其他监督也必然失效。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系,才能为全面从严治党提供有力的制度保障。

    今天,我们既要看到自身巨大政治优势,也要充分认识“四大考验”的长期性、复杂性,以及“四种危险”的尖锐性和严峻性。我们党面临长期执政的最大挑战来自于能否对权力实施有效的监督。要解决党自身存在的问题,根本上还要靠强化自我监督。只有认真把党内监督做到实处,党才能永葆先进性和纯洁性,才能跳出兴勃亡忽的“历史周期率”。

    长期以来,我们党逐步形成了一套较为完整的党内监督体制机制。党的十八大以来,不断加强和改进党的监督,做好监督体系的顶层设计,围绕责任设计制度、围绕制度构建体系,解决了一些历史上长期未能解决的难题。不断推动纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化,明确规定查办腐败案件以上级纪委领导为主等;加快完善以党章为根本的党内法规体系,修订通过《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》等多部党内法规,为管党治党提供了强力支撑;不断加强反腐败体制机制建设,从制度建设层面对反腐败作出部署要求;坚持把监督执纪“四种形态”作为强化监督的抓手,做到层层设防、防微杜渐;切实把巡视作为全面从严治党的利剑,实现巡视一届任期全覆盖;积极推进派驻监督体制机制改革,不断改革和完善纪检监察派驻机构;大力加强纪检监察机关制度建设,推动建立健全相互制约的内部运行机制,等等。新时代以来,我们在党内监督方面取得了历史性突破和巨大成就。

    健全党和国家监督制度,必须把党和国家监督协调起来。我们党的执政是全面执政,从立法、执法到司法,从中央部委到地方、基层,都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此,党内监督和国家监察具有高度的内在一致性和互补性。

    党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚定不移全面从严治党,为构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,做出了深化国家监察体制改革的重大决策。2016年初,习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上明确指出,要“健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。此后,按照中央有关部署,北京市、山西省、浙江省三个省市开展国家监察体制改革试点工作,并实现预期目标。在这些成功经验的基础上,习近平总书记在十九大报告中明确提出,“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。” 此后,党中央又进一步对相关工作做出决策部署。

    按照中央部署,国家监察体制改革蹄疾步稳、扎实推进。2017年11月24日,内蒙古自治区包头市青山区监察委员会正式挂牌,成为全面推开国家监察体制改革试点工作后首家挂牌成立的旗(县、区)级监察委员会。2018年2月11日,青海省监察委员会领导班子成员全部产生。全国省级监察委员会全部成立。2018年2月25日,广西壮族自治区崇左市大新县监察委员会成立。至此,在短短三个多月的时间里,全国省、市、县三级监察委员会全部组建完成,标志着深化国家监察体制改革试点工作取得重要的阶段性成果。

    此后,国家监察体制改革继续稳步推进。2018年3月11日,十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》,专门增写监察委员会一节,确立监察委员会作为国家机构的宪法地位。3月18日,十三届全国人大一次会议第六次全体会议选举产生国家监察委员会主任;3月20日,十三届全国人大一次会议闭幕会,表决通过《中华人民共和国监察法》;3月21日,十三届全国人大常委会第一次会议分别经表决,任命国家监察委员会副主任和委员;3月23日,中华人民共和国国家监察委员会在北京正式揭牌。这些标志着中国特色国家监察体制已经形成,国家监察体制改革继续向纵深推进。

    深化国家监察体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。国家监察是对行使公权力的公职人员最直接最有效的监督,本质上属于党和国家的自我监督。成立监察委员会,与党的纪律检查机关合署办公,体现了党内监督与国家监察的有机统一,实现了对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖,对于全面从严治党、健全和完善中国特色国家监察体制具有重大历史意义。

    健全党和国家监督制度,必须把现有的各种监督机制协调起来。而把现有各种监督机制协调起来,一直是我们党坚持和完善党和国家监督体系的一项重要内容。

    一方面,党内监督是全党的任务,党内监督既要分工有序,又要协同配合,充分发挥各监督主体的作用。2016年,党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确提出要建立健全党内监督体系,提出要“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系”。目前党内监督体系已经构建,我们要进一步落实各级党组织监督责任,保障党员监督权利,不断强化政治监督,完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度,深化纪检监察体制改革,完善派驻监督体制机制,特别是要着重推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的统筹衔接,使其协调运转、一体发力。

    另一方面,要着力把加强党内监督和国家监督、群众监督结合起来,同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督等协调起来,构筑全方位的战略屏障。强化党内监督是为了保证立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权,强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。党内监督如果不和国家监察、群众监督、舆论监督等形式结合起来,就会失去全方位监督体系的支撑而发挥不出应有的效能。只有切实加强各类监督之间的相互协调,形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力,才能不断把国家治理体系和治理能力现代化向前推进。党的十八大以来,我们大力增强了监督的严肃性、协同性、有效性,强化了各类监督、织密了监督之网,使得社会风气持续向好,政治生态不断优化。

    完善权力配置和运行制约机制

    没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。加强对权力配置运行的制约和监督,确保公权力不被滥用,是推进国家治理能力和治理体系现代化的必要举措,也是把党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福的重要保证。

    作为马克思主义政党,中国共产党高度重视对权力的制约和监督。马克思、恩格斯曾指出,一切公职人员必须在公众监督之下进行工作,这样才能可靠地防止人们去追求升官发财和追求自己的特殊利益。1945年,毛泽东在回答黄炎培提出的历史周期律问题时提出,只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。邓小平同志也曾经深刻指出“党要受监督,党员要受监督”的重要性,特别强调“如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。” 这些光辉的论断,至今还闪烁着真理的光芒。

    2019年是新中国成立70周年,也是我们党执掌全国政权的70年。党长期执政面临的最大挑战就是权力如何受到严格制约,不被滥用。众所周知,权力是一柄“双刃剑”。在现实社会中,诱惑很多,围绕权力的各种“陷阱”也很多。领导干部手中掌握的权力,既为其提供了为人民服务的机遇,同时也容易成为“权力寻租”的主攻目标。如果缺乏对权力的有效监管,一些党员干部自身又忘记了初心和使命,不能常怀信念之源、常念作风之根、常修为官之德、常守为政之本,就很容易犯错误。

    对此,我们党始终有着清醒判断和准确把握。习近平总书记多次强调要健全权力运行制约和监督体系。2018年底,总书记在中央政治局第十一次集体学习时强调,深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间,建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。

    不断推进权力的科学配置和规范运行,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。作为社会政治生活的核心,权力的运行能否做到科学有效,是判断一个国家政治文明和发展水平的重要标志。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民。我国权力结构和运行机制,是建立在我国社会主义民主政治的基础之上,由我国社会主义政治制度所决定,具有立足于最广大人民根本利益、着眼于长远发展、决策效率高、能够集中力量办大事的独特优势,总体上符合我国国情,能够实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。由于种种原因,我国权力结构和运行机制在一些具体方面存在配置还不尽科学、运行过程还不够透明、对权力的监督还不完全到位等问题。2015年6月26日,习近平总书记在十八届中央政治局第二十四次集体学习时指出,“腐败的本质是权力出轨、越轨,许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。” 这就要求我们要进一步强化制约、科学配置权力,不断健全和完善科学的权力结构和运行机制。

    坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。这也是我们党一直以来,特别是进入新时代以来一直努力推进的重要工作。近年来,我们党着力健全各项制度,科学配置权力,其重要目的在于切实加强对权力运行的制约和监督,最大限度减少体制障碍和制度疏漏。

    今天,党情、国情、世情发生着深刻变化,我们党正团结带领全国各族人民为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。这就要求我们要不断推进国家治理体系和治理能力现代化,包括进一步优化权力配置和运行制约机制。要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力,做到权责法定,健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度,明晰权力边界、规范工作流程、强化权力制约,反对特权,防止滥用职权。要把权力放在阳光下,严格接受监督,坚持权责透明,推动用权公开,完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度,建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。要坚决实行权责对应、坚持权责统一,盯紧权力运行各环节,完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制,压减权力设租寻租空间。需要明确的是,作为人民公仆,领导干部肩负着党和人民的殷殷重托,职位越高、背负的信任越多,责任也就越重,因此也就更需要时刻牢记手中的权力是党和人民赋予的,切不可随心所欲、为所欲为,要坚持做到秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权。

    构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制

    腐败是党和人民的大敌。反对腐败是关系党和国家生死存亡的重大斗争,也是一场输不起的斗争。只有勇于刀刃向内,坚决同消极腐败现象作斗争,才能确保党永葆清正廉洁的政治本色,才能确保党和人民的事业不断蓬勃向前。

    坚持以零容忍态度惩治腐败。中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。从创建之日起,中国共产党就坚守马克思主义政党的政治本色,坚决反对腐败。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央面对复杂严峻形势,坚持有贪必反、有腐必惩,在反腐败斗争中持续取得新的成效。

    党的十八大以来,我们党始终坚持“老虎”“苍蝇”一起打,坚持以零容忍态度惩治腐败,保持惩治腐败高压态势,持续形成强大威慑,反腐败斗争逐渐形成压倒性态势。据统计,到2017年10月份,经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人,其中中央委员、候补中央委员43人,中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次),处置问题线索267.4万件,立案154.5万件,处分153.7万人。各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起,处理党员干部25.6万人。

    十九大之后,我们党一以贯之、持续发力,继续坚定不移推进全面从严治党。据十九届中央纪委三次全会工作报告显示,2018年中央纪委国家监委立案审查调查中管干部68人,涉嫌犯罪移送司法机关15人;全国纪检监察机关共对52.6万名党员作出党纪处分,对13.5万名公职人员作出政务处分;党的十九大以来共有5000余名党员干部主动投案。另外,还开展“天网2018”行动,发布敦促外逃人员投案自首的公告,追回1335名外逃人员,其中“百名红通人员”5名,追回赃款35.4亿元。经过不懈努力,我们在坚持从严管党治党问题上

    标本兼治,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。当前,我们的反腐败斗争已取得压倒性胜利,但也要清醒地看到,反腐败斗争形势依然严峻复杂,全面从严治党永远在路上。要长期坚持一个 “严”字,坚持不懈把反腐败斗争推向前进。

  “善治病者,必医其受病之处;善救弊者,必塞其起弊之源。”巩固发展反腐败斗争压倒性胜利,需要持之以恒,进一步强化不敢腐的震慑、扎牢不能腐的笼子、增强不想腐的自觉。这三个方面构成一个有机整体,须标本兼治、一体推进。

  坚持依法严厉惩治,形成不敢腐的惩戒机制和威慑力。坚定不移反对腐败是我们党的性质和社会主义国家性质决定的,也是我们党一以贯之的坚定政治立场。新形势下,我们要巩固发展反腐败斗争压倒性胜利,持续保持高压态势,有力削减存量、有效遏制增量,做到零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不减、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉惩处的尺度不松。特别是要坚持靶向治疗、精确惩治,聚焦党的十八大以来着力查处的重点对象,紧盯事关发展全局和国家安全的重大工程、重点领域、关键岗位,持续发力,不断取得反腐败斗争更大的胜利。

  坚持完善法规制度,形成不能腐的防范机制和预防作用。铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法规制度。腐败的本质是权力出轨、越轨,很多腐败问题的发生,除历史和主观原因之外,客观上是体制机制不健全,特别是在管人管事管资产方面,制度缺失和制度执行不力并存,监督手段和监督措施缺位。只有建好制度、立好规矩,把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督的各个方面,发挥法规制度的激励约束作用,才能筑起遏制腐败现象滋生蔓延的“堤坝”。为此,我们要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求,加大反腐倡廉法规制度建设力度,努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系,提高反腐败法治化水平,切实加强对权力的制约和监督,从源头上预防和治理腐败。正如习近平总书记所要求的,“反腐倡廉法规制度建设要围绕授权、用权、制权等环节,合理确定权力归属,划清权力边界,厘清权力清单,明确什么权能用、什么权不能用,强化权力流程控制,压缩自由裁量空间,杜绝各种暗箱操作,把权力运行置于党组织和人民群众监督之下,最大限度减少权力寻租的空间。”

  坚持加强思想教育,形成不想腐的自律意识和思想道德防线。在同等的环境条件下,有的人贪污堕落、以身试法,有的人却能两袖清风、遵纪守法。原因固然很多,其中有一条就是人的思想道德素质不同。在这方面,许多老一辈革命家为我们树立了光辉的榜样。周恩来总理终生一身正气、两袖清风。他曾说过,我身为总理,带一个好头,影响一大片;带一个坏头,也会影响一大片。从他们身上,我们能深刻感受到高尚道德情操的强大感染力。在当前形势下,我们要切实强化守初心、担使命的思想教育和党纪国法教育,引导广大党员不断加强自我修炼、自我约束,不断提高党性修养,树立正确的世界观、人生观、价值观,廓清思想、明辨是非,做践行社会主义核心价值观的先锋模范,不断增强拒腐防变的能力。

  总之,坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督,对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。只要我们认真落实党中央的各项决策部署,奋发有为、开拓进取,就一定能实现我们的各项目标,不断把事业推向前进!

  (作者系中央党史和文献研究院研究员)



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